Etablerte sett av robuste og politikkrelevante transport- og miljøindikatorer blir stadig mer etterspurt og utbredt. Integrerte indikatorer kan få fram vesentlige sammenhenger og sammenlikninger – i tid og rom, av mål versus resultat. Slike indikatorer er med på å sette dagsorden og bidrar til diskusjon om både målene og virkemidlene. I tillegg til mål og indikatorer trengs en veldefinert prosess med klar ansvarsplassering for iverksetting av nødvendige tiltak. Selv om den direkte effekten av styring mot miljømål og indikatorbruk er vanskelig å måle, kan økt bruk tyde på en styrket institusjonell kapasitet for å kunne håndtere miljø- og klimamålene innen transport.

1. Problem og formål

En allmenn utfordring i miljøpolitikken er å sikre at ansvarlige myndigheter og andre aktører tar i bruk de tiltak og virkemidler som er nødvendige for å oppnå de miljøpolitiske målene. Miljø er ett av fire hovedmål i norsk transportpolitikk (der de øvrige er framkommelighet, tilgjengelighet og trafikksikkerhet). Det overordnete miljømålet er at ”Transportpolitikken skal bidra til å begrense klimagassutslipp, redusere miljøskadelige virkninger av transport, samt bidra til å oppfylle nasjonale mål og Norges internasjonale forpliktelser på miljøområdet”. Gjennom fylkes- og kommuneplaner og lokale energi- og klimaplaner er det uttrykt lokale miljø- og klimapolitiske mål innen samferdsel.

Politiske standardkrav, teknologi og endret næringsutvikling har etter hvert bidratt til å begrense veksten i klimagassutslipp, mens fra transport fortsetter veksten i CO₂-utslippene å øke. Det er derfor avgjørende å rette søkelyset mot de samfunnsmessige drivkreftene bak transportutviklingen. Systematiske indikatoranalyser kan synliggjøre og formidle sentrale sammenhenger mellom mobilitet og fysiske, økonomiske, politiske og sosiale utviklingstrekk. Det trengs derfor klare og konkrete mål og allment aksepterte kriterier – indikatorer – som både kan måle tilstand (hva skjer?), politisk innsats (’hva gjøres?) og mulig framgang (blir det bedre?). Indikatorer skal både være nyttige måleverktøy lokalt, for egen virksomhet og anvendelige for nasjonale og internasjonale sammenlikninger. Indikatoranalyser er framfor alt et kommunikativt politisk virkemiddel, som tilbyr så vel fakta som oppmerksomhet.

til toppen

2. Beskrivelse av tiltaket

Indikatorutvikling i politikk og forvaltning har sitt opphav i to høyst ulike styringsideologier. Vektleggingen på virksomhetsplanlegging og resultatindikatorer gjennom ytelsesmål henger sammen med offentlig sektors overgang fra regelstyring til målstyring - et policyskifte som gjerne forankres i åttitallets markedsliberalistiske dreining (jf New Public Management). Parallelt har arbeidet med sammenstilte bærekraftindikatorer pågått siden FNs miljø- og utviklingskonferanse i Rio 1992, som en operasjonalisering av det flerdimensjonale bærekraftbegrepet lansert av Brundtland-kommisjonen i 1987. Det nye med sammenhengende eller integrerte indikatorsystem er at de legger vekt på koblinger på tvers av bærekraftens hoveddimensjoner – miljø, velferd og økonomi.

Det er også utviklet modeller som ser miljø- og klimaendringene innenfor utvidete årsakskjeder med vekt på hele produkt- og problemkjeder, fra de bakenforliggende samfunnsskapte årsakene til samfunnets faglige og politiske respons. Illustrerende eksempler er livssyklusanalyser med søkelys på energi- og ressursbruk i hele produktkjeden fra vugge-til-grav (EEA 1997) og DPSIR-modellen – ’drivers-pressure-state-respons-impact-respons’ utviklet av OECD tidlig på nittitallet.

Noe av det viktigste ved DPSIR-modellen er at den setter indikatorene i en årsaksvirkningskjede slik at det er mulig å se hvordan ulike sett av faktorer virker i forhold til hverandre. Figur 1er en variant av en slik modell.

Figur 1. En modell for årsak-virkninger innen transport- og miljøfeltet. Aktuelle indikatorer for de ulike kategorier (”bolker”). Kilde: Nenseth et al 2009; 2011, basert på EEA (1999).

Åpne og lukkede mål

Å sette mål for den offentlige politikken er nødvendig og selvfølgelig, men samtidig utfordrende og krevende. Det er lettere å bli enige om - og mindre forpliktende med - generelle eller åpne mål enn mer spesifikke eller lukkede mål. Mål for offentlig politikk kan være åpne, halvåpne eller lukkede (Richards 1980). Et eksempel på et åpent mål er: Å redusere miljøproblemer som skyldes trafikk. Her er det ikke angitt nærmere hvilke problemer som skal reduseres, hvor mye de skal reduseres eller når reduksjoner skal oppnås. Et slikt mål gir liten veiledning for handling, og det er vanskelig å avgjøre når målet kan sies å være nådd. Et halvåpent mål er dette: Å redusere antall støyplagete mennesker i Norge med 25 %. Her er det konkretisert (tallfestet) hvor stor reduksjon av problemet som skal oppnås, men det sies ikke noe om når reduksjonen skal oppnås. Et eksempel på et lukket mål er: Å redusere antall støyplagede mennesker i Norge med 25 % innen år 2020. Dette er et konkret mål som det lar seg avgjøre om man har nådd eller ikke. Generelle eller åpne mål gir imidlertid et politisk handlingsrom på områder der det foreløpig ikke er politisk og samfunnsmessig ønskelig eller mulig å sette konkrete mål.

Bruken av integrerte transport- og miljøindikatorer er vesentlig for å følge med på om de ulike målene, uansett lukkede eller mer åpne, nås eller ikke. Samtidig får et integrert indikatorsett fram hvilke sammenhenger politikken må søke å påvirke for å nå målene.

Krav til miljøindikatorer

Etter hvert er det utviklet en rekke krav til eller kriterier for velfungerende miljøindikatorer som skal virke i en politisk kontekst (Nenseth og Nielsen 2009; Marletto 2007). I utgangspunket må slike indikatorer være:

• politikkrelevante; det vil si bestå av variable eller faktorer som politikk faktisk kan påvirke, og som samtidig setter søkelyset på de vesentligste politiske utfordringene
• sammenliknbare for nasjonal og internasjonal bruk, historisk over tid og på tvers av land, byer og regioner
• enkle og forståelige; være begrenset i antall; de må være transparente (slik at man kan etterprøve hvordan de er utviklet og beregnet); og ikke minst må de kunne kommunisere og formidle sentrale sammenhenger både innenfor en politisk og en allmenn offentlighet
• basert på data som er robuste, målbare og tilgjengelige, som samles inn jevnlig og systematisk, og er mest mulig heldekkende eller representative.

Miljøindikatorer må også tilfredsstille vitenskapelige kriterier, så som åpenhet, offentlighet og forskningsmessige metodekrav til pålitelige og gyldige data og innsamlingsmetoder (reliabilitet og validitet). Og de må både kunne oppfylle sin kommunikative funksjon og samtidig sin politiske styringsfunksjon (Spangenberg 2007. Kort sagt skal indikatorer være SMARTE: Spesifikke, Målbare, Aksepterte, Realistiske, Tidsfestete og Enkle (NORAD 2009).

Transport- og miljøindikatorer

Siden 1998 har EUs miljøagentur (European Environmental Agency, EEA) i København lansert og årlig oppdatert transport- og miljøindikatorer gjennom en såkalt ’transport and environment reporting mechanism’, TERM. Siktemålet er å overvåke hvor godt europeiske transport- og miljøpolitiske strategier er integrert i politikk og forvaltning. Også EØS-landene, og dermed Norge, utveksler data med EEA. TERM omfatter 40 indikatorer, se detaljert oversikt. Disse tar sikte på å dekke alle sider av DPSIR-modellen, mao i faktorer som har vist seg viktig å overvåke for å nå miljøpolitiske mål for transport. TERM søker å besvare sju politikkdrevne hovedspørsmål:

1. Er transportsektorens miljøarbeid i framgang?
2. Er det forbedring i organiseringen av transportbehovet og transportmiddelfordelingen?
3. Er areal- og transportplanleggingen bedre samordnet for å møte krav om tilgjengelighet?
4. Blir eksisterende transportinfrastruktur brukt optimalt, og er det bedre balanse i det intermodale transportsystemet?
5. Blir transporten prissatt mest mulig rettferdig og slik at eksterne kostnader blir internalisert?
6. Hvor raskt blir ny og bedre teknologi implementert, og hvor effektivt brukes kjøretøyene?
7. Hvor effektive er miljøforvaltningens og miljøovervåkningens måleverktøy som støtte for politikkutformingen?

Det er utarbeidet mange indikatorsett- og analyser i Norge (se Nenseth og Nielsen 2009) som inneholder flere av TERM-indikatorene. I regi av Statens Vegvesens etatsprogram om Miljøvennlig bytransport har TØI utarbeidet spesifikke transport- og miljøindikatorer for norske byer. En forenklet modell for arbeidet er illustrert i figur 1. Modellen søker å fange oppsamfunnsmessige drivkrefter bak sentrale transportfaktorer, som påvirker miljø- og klimatilstanden, som igjen gir samfunnsmessige konsekvenser for befolkning og byliv - og der hver av bolkene, og spesielt, de bakenforliggende drivkreftene styres eller preges av planlegging og politiske tiltak.

For miljøvennlig persontransport i by foreslår Nenseth mfl (2011) et sett med (for tiden) 43 enkeltindikatorer, inndelt i (foreløpig) fire hovedbolker;

• samfunnsmessige drivkrefter, transportgenererende eller – endrende faktorer som påvirker transportmønstret (kjennetegn ved befolkning, lokalsamfunn/byen og fysiske struktur)
• transportfaktorer, indikatorer for transportmønsteret
• miljøfaktorer, press- og tilstandsindikatorer for miljøet
• tilgjengelige indikatorer for politiske tiltak, for en mer miljøvennlig bytransport

Konsekvenser for befolkning og byliv er ikke inkludert, blant annet fordi det er vanskelig å konkretisere i hvilken grad transport er kilden til virkningene, jf avsnitt 2.4 om datatilgang.

Andersen og Eidhammer (2010) har laget forslag til indikatorsett for miljøvennlig logistikk generelt, og et eget indikatorsett for effektiv og miljøvennlig logistikk og godstransport i by, se tabell 2. Indikatorsettet i tabell 2 har 33 indikatorer som kan beskrive utvikling av drivkrefter, transportfaktorer, miljøbelastninger, konsekvenser av miljøproblem og plan- og politikkinnsatser. Andersen og Eidhammer har undersøkt og testet hvor tilgjengelige og robuste de ulike indikatorene er, se også Miljøvennlig godstransport.

Datagrunnlag for indikatorer

Sentrale datakilder, som er åpent tilgjengelige og har robuste data over tid og geografisk fordelt, er;

• KOSTRA (kommune-stat-rapporteringsystem) fra SSB (http://www.ssb.no/emner/00/00/20/kostra/)
• Andre datasett fra SSBs Statistikkbanken: modellberegnete utslippsdata, arealstatistikk, kjøretøyregister, o.a (www.ssb.no)
• TØIs nasjonale reisevaneundersøkelser, RVU (Vågane et al 2011) der data fås fra Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste (www.nsd.no)
• Fylkesmennenes Miljøstatus (www.miljostatus.no)
• Transportetatenes egne registre og tellinger, blant annet gjennom Nortraf-systemet (trafikkmengder, forurensning, ulykker mv)

De fleste enkeltindikatorer er forholdsvis lette å få oversikt over for den enkelte by, kommune, fylke eller region. Sammensetning og jevnlig oppdatering av dataene – til et integrert transport- og miljøindikatorsett – krever en samlet innsats og kapasitet. Det er grunn til å forvente at store bykommuner og/eller det regionale nivået (fylkesmann, fylkeskommune, Statens Vegvesens regioner) vil kunne utføre og tilby dette.

Det fins i dag bedre data om transportmengder og omfanget av transportens miljøeffekter enn om hvilke økonomiske og velferdsmessige virkninger miljøbelastningene har for byen og befolkningen, næringsliv og økonomi. Kilden til samfunnsmessige konsekvenser er gjerne vanskelig å avgjøre eksakt – i hvilken grad skyldes eksempelvis astmatikeres plager vedfyring eller biltrafikk. Slike data har vi oftest fra enkeltstudier av større trafikkinngrep og -endringer og ikke fra løpende statistikk. Indikatorer for slike virkninger kan utledes og modellberegnes, og kan ofte brytes ned på kommune- og bydelsnivå, gjennom den kunnskap fagmiljøene har om sammenhenger mellom belastningsnivå og for eksempel helse, livskvalitet mv.

Tabell 1: Indikatorsett for persontransport og miljø (drivere, transport, miljø, politikk). Kilde: Nenseth et al 2011

Tabell 2. Forslag til indikatorer for miljøvennlig logistikk. Kilde: (Andersen og Eidhammer 2010). Datatilgjengelighet angitt med: Skygge = God, Striper = kan beregnes hvis en kan bruke litt tid, Vit = Finnes ikke relevante data.

Etter hvert vil det komme bedre måltall gjennom de større byenes støykartlegging (etter støydirektivets krav, innen 2012), samt bedre data for andeler av befolkningen som er eksponert for ulike trafikkbelastninger. Bedre måltall for betydningen av transportens miljøpåvirkninger for by(region)enes handel og næringsliv kan utvikles gjennom eksempelvis analyser av transportmønster og ulike handels- (kjøpe)sentres attraksjonskraft (Engebretsen et al 2010).

En prosess for oppfølging

I tillegg til gode indikatorsett trenges det en prosess for oppfølgingen som angir hvem som har ansvar for hva og hvilke tiltak som skal settes i verk hvis mål ikke nås slik som planlagt. Et dilemma er at jo mer det legges vekt på resultater og resultatmåling, jo mindre tillegges gjerne prosess noen verdi – og omvendt.

Forskning (Johansen 1965, Eckhoff 1983, Elvik 1993, 2001, 2008, OECD 1994, Broughton et al. 2000, Locke og Latham 2002, Anderson og Vedung 2005, Rosencrantz et al. 2007) har identifisert en del faktorer som påvirker sannsynligheten for å oppnå gode resultater med målstyring. De viktigste forutsetningene for å oppnå gode resultater er:

• Målene må ha støtte fra høyeste politiske hold eller øverste ledelse i den aktuelle organisasjon
• Målene bør være krevende, men i prinsippet mulige å nå.
• Det bør ikke settes for mange mål vurdert ut fra hvilke tiltak som kan iverksettes for å nå målene.
• De etater/aktører som rår over tiltak og virkemidler som kan fremme målene bør ha muligheter til å velge de mest effektive tiltak og virkemidler, det vil si dette ikke bør detaljstyres politisk
• De etater og aktører som rår over tiltak og virkemidler som kan fremme målene må tilføres tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre de tiltak som er nødvendige for å nå målene.
• Det må finnes et system for oppfølging av graden av måloppnåelse, slik at man eventuelt kan vedta ekstra tiltak dersom det ser ut til at målene ikke vil bli nådd.
• Det kan styrke målenes motiverende virkning dersom de som oppnår gode resultater eller gir vesentlige bidrag til å nå målene formelt belønnes for sin innsats. Slik belønning bør gis stor publisitet.

Et virkningsfullt målstyringssystem fulgt opp av integrerte transport- og miljøindikatorer forutsetter en utstrakt dialog og samarbeid mellom myndigheter på ulike nivåer, sentralt, regionalt og lokalt. Indikatorbruk og -analyser som et ledd i en slik prosess er framfor alt et kommunikativt politisk virkemiddel, som tilbyr så vel fakta som oppmerksomhet. Et indikatorsystem knyttet til klare og konkrete mål kan rette oppmerksomheten mot de transportrelaterte miljø- og klimaproblemenes opphav – samfunnsskapte problem som må kommuniseres og håndteres faglig og politisk for å få til endringer. De gir et oppdatert kunnskapsunderlag for politikk og planlegging, og kan også ha en politisk ansvarliggjørende og agendasettende funksjon – ved at de bidrar til å ”sette problemer under debatt” Indikatorer kan bidra til en kursendrende kappestrid som kan skape det politiske presset (momentum?) som skal til for å iverksette løsninger (Gudmundsson 2003; Nenseth og Nielsen 2009; Nenseth, Christiansen og Hald 2011.

til toppen

3. Supplerende tiltak

Å nå de miljøpolitiske mål som er satt, forutsetter ikke bare en god målstyringsprosess og gode indikatorer, men også at det finnes tiltak som kan håndtere problemene og ressurser til å gjennomføre slike tiltak. Alle tiltak for å fremme transportens miljø- og klimapolitiske mål, som Tiltakskatalogen søker å dekke, vil dermed fungere som supplerende tiltak.

Når det gjelder å følge utviklingen ved hjelp av integrerte indikatorer, kunne en jevnlig og systematisk oppdatering av transport- og miljøindikatorer for norske byer/regioner som en parallell til - EEAs TERM-rapportertering med fordel vært utviklet i Norge. En slik oppgave som en nasjonal funksjon i regi av, eller i samarbeid mellom instanser som Statistisk sentralbyrå, Vegdirektoratet (gjennom sitt sekretariatsansvar for Nasjonal transportplan) og Transportøkonomisk institutt (i samarbeid med andre miljøinstitutter, eksempelvis i CIENS-regi (www.ciens.no).

til toppen

4. Hvor er tiltaket egnet

Sammenstilte transport- og miljøindikatorer er særlig aktuelt når en står overfor komplekse problemer, slik som på miljø- og klimafeltet, og der en ofte trenger kombinerte virkemidler og pakker av tiltak for å nå målene. De er derfor anvendelige på hvert forvaltningsnivå – for norske kommuner og fylker, og for internasjonale sammenlikninger mellom by(kommun)er og nasjoner. De kan brukes både for evalueringer av rådende politikk og utviklingstrekk (ex-post) og for konsekvensutredninger og framskrivninger (ex-ante) av effekter og resultater relatert til måloppnåelse (’distance to target’). Det er ønskelig å bruke noenlunde likelydende sett av indikatorer både for evalueringer etterskuddsvis og for forhåndsvise konsekvensvurderinger.

Integrerte transport- og miljøindikatorer er en klar forbedring og avløser av opplisting av en rekke enkeltindikatorer og enkelttiltak der en ikke får fram fundamentale sammenhenger mellom miljø- og samfunnsutviklingen. En nærliggende parallell er skillet mellom prosjektorienterte konsekvensutredninger (Environmental impact assessment, EIA) og et strategisk konsekvensutredningssystem (Strategic environmental assessment, SEA) der planer, programmer eller politikkendringer vurderes, jf krav i Utredningsinstruksen for offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget. Utredningsinstruksen har som formål å sikre en god forståelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. En tilsvarende instruks – eller retningslinje - for et sammenstilt sett av transport- og miljøindikatorer på subnasjonalt nivå for norske byer/byregioner virker velegnet.

til toppen

5. Bruk av tiltaket – eksempler

Bærekraftbarometer

Målstyring, eller nå gjerne modifisert til en ’balansert målstyring’, brukes innenfor flere sektorer av offentlig politikk – og på alle nivåer. Kyoto-avtalens mål om reduserte utslipp av klimagasser er et eksempel på internasjonal målstyring på miljøområdet. I Europa er TERM-indikatorene et eksempel på internasjonal indikatorbruk, se kapittel 2. Mange land i Europa har utviklet miljøindikatorer til bruk nasjonalt og på kommunalt nivå.

Programvaren ’dashboard of sustainability’ utviklet ved EUs forskningssenter i Ispra, Italia har vist seg velegnet for å få fram en samlet oversikt over mange enkeltindikatorer og for korrelasjoner og presentasjoner av sentrale indikatorsammenhenger (Jesinghaus 2007; http://esl.jrc.it/envind/dashbrds.htm). Systemet presenterer det årlige miljøkappløpet mellom italienske byer, og systemet er blitt betegnet som ”… ett av de eldste og mest vellykkede eksemplene på så vel politikk-drevne som politikk-skapende indikatorer” (www.jrc.it). Se illustrasjon i figur 2.

Barometeret gjør det lett å sammenlikne ulike områder med fellestrekk som gjør dem verdt å sammenlikne; for eksempel kommuner innen samme region eller fylke, samme klimasone, samme næringsstruktur og/eller naturressursgrunnlag, samme størrelse, urbaniseringsgrad mv. I takt med at tilgjengeligheten og kvaliteten på dataene forbedres, vil også historiske sammenlikninger utgjøre en viktig kunnskapsbase for kommunene/regionene.

TØI rapport 1029/2009
Figur 2: Eksempel på bruk av ”dashboard of sustainability” – på tvers av miljø, økonomi og velferd (PPI= policy performance index)

Bærekraftindikatorer i svenske kommuner

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har fra 2004 drevet ett prosjekt for å utvikle miljøindikatorer på lokal nivå, med støtte fra Miljømålsrådet. Et overgripande formål er å gjøre brukbare indikatorer og data tilgjengelig for kommunene. På SKLs hjemmeside, finnes lenker data for miljøindikatorer på kommunenivå og også til kommuner som arbeider med dette. I dag finnes data for ca halvparten av de 70 nøkkeltall som inngår i SKL:s rapport Miljöindikatorer 2007, for eksempel energi, utslipp till luft, antall kjøretøy og andel miljøvennlige kjøretøy, kjørelengder brenselforbruk, tanksteder og miljøledning. I 2006 brukte 52% av de svenske kommunene miljøindikatorer

SKL støtter sammen med Trafikverket og VINNOVA forskningsprogrammet HASTA (Hållbar Attraktiv Stad) som skal utvikle, studere bruken av og formidle materiale om indikatorer for en bærekraftig utvikling i transportsektoren. HASTA ledes av Lunds Universitet, Institutionen för Trafik och Samhälle. En kartlegging av status for arbeidet med transportstrategier viser at meget få kommuner har en spesiell trafikkstrategi der det er brukt ”hållbarhetsindikatorer” (Otto 2010). Det ser ut til at bruk av hållbarhetsindikatorer spiller en rolle for oppfølgingen av tiltak. Å kunne måle om tiltakene har ønsket effekt sparer tid og ressurser fordi man slipper å investere i tiltak uten effekt. De kommuner som ikke har en trafikkstrategi, og da heller ikke bruker indikatorer har få innbyggere, har store problemer med avfolkning og helse og ser ikke trafikk som et problem. De har heller ikke kompetanse eller personalressurser til å se spesielt på trafikk og bærekraft (Markør 2009).

Norske eksempler på presentasjon av sammenhenger

Nasjonalt har det vært arbeidet med indikatorsett for bærekraftig utvikling som siden 2005 oppdateres årlig, med utgangspunkt i 18 hovedindikatorer foreslått av Alfsen-utvalgets, i NOUen ’Enkle signaler i en kompleks verden’. Flere sett av lokale bærekraftindikatorer er foreslått, som tar utgangspunkt i kommunenes behov og oppgaver (Aall 2006, Nenseth 2004). Egne indikatorer for miljøutviklingen i større norske byer er utarbeidet av SSB (Haagensen 2007, 2011). I den nyeste bymiljø-rapporten fra SSB er det med tre indikatorer for transport og miljø: biltetthet, andel av daglige reiser der det benyttes miljøvennlige transportformer og omfanget av kommunale gang- og sykkelveier.

Poenget med sammenstilte transport- og miljøindikatorer er å få fram hvordan utviklingstrekk på ett område henger sammen med utviklingstrekk på et annet. TØI-har i to prosjekter for Vegdirektoratet tatt utgangspunkt i TERM-indikatorene og foreslått et sett av indikatorer for henholdsvis miljøvennlig logistikk (Andersen og Eidhammer 2010) og miljøvennlig bytransport (Nenseth et al 2011), jf tabell 1 og 2. TØI har også utviklet verktøy for å belyse sammenhenger mellom indikatorer for forhold i ulike deler av årsakskjeden, jf figur 1. Figurene 3 og 4 er eksempler på hvordan sentrale indikatorer i én bolk, transport – mobilitet i form av antall daglige reiser - henger sammen med en sentral samfunnsmessig drivkraft, som urbanisering, og hvordan transportfaktorer igjen henger sammen med sentrale miljø- og klimafaktorer. Eksemplene er hentet fra et datasett med empiri fra de 23 største norske byene/bykommunene (Nenseth, Christiansen og Hald 2011).

Figur 3: Mobilitet målt som antall reiser pr innbygger pr dag (alle transportmidler) versus transportrelatert -CO₂-utslipp i 23 norske byer. Kilde: Nenseth et al 2011

Figur 3 viser sammenhengen mellom mobilitet – målt som antall reiser per innbygger per dag – og det samlete CO₂-utslippet fra veitrafikken i byen/kommunen (der grønn verdi på y-aksen viser lavest utslipp, mens rød verdi representerer høyest utslipp). Vi ser, interessant nok, at høyere mobilitet samlet sett faktisk korrelerer med lavere samlet klimagassutslipp per innbygger i disse største norske bykommunene. Både Bodø, Tromsø, Trondheim og Stavanger er byer kjennetegnet av høy mobilitet og lave utslipp. Oslo og Skedsmo representerer er unntak når det gjelder utslipp. De minste byene er kjennetegnet både av høye ustlipp og forholdsvis lav mobilitet. Bildet ville naturligvis se helt annerledes ut illustrert med det totale CO₂-utslippet fra veitransport innen kommunegrensene.

Figur 4: Inntektsvekst versus vekst i transportens klimagassutslipp i perioden 1991 – 2009 i 23 norske byer. Kilde: Nenseth et al 2011.

Figur 4 viser sammenhengen mellom gjennomsnittlig inntektsvekst de siste par tiårene og endringen i veitransportens klimagassutslipp i samme periode (fra 1991 til 2009). Vi ser at sammenhengen er svakt lineær slik at byene med høyest inntektsvekst også har lavest endring (grønn skala) i sine klimagassutslipp fra transport (≈ mobile kilder). Kommuner som Oslo, Bærum og Asker har lavest inntektsendring, sammen med lavest utslippsvekst – noe som kan indikere at disse kommunene rent nivåmessig i utgangspunktet har ligget høyt – både med et høyt inntekts- og utslippnivå. For øvrig ser vi at spredningen blant disse bykommunene er stor.

til toppen

6. Miljø- og klimavirkninger

Som et pro-aktivt og integrerende miljøpolitisk virkemiddel er aktiv bruk av indikatorer for å synliggjøre og sette miljø- og klimaproblemene på dagsordenen, en grunnleggende forutsetning for at det faktisk gjøres noe med problemene. Samtidig er konsekvensvurderinger og effektevalueringer av aktuelle tiltak og pågående politikk nødvendige for vurdering av selve den politiske innsatsen og grad av måloppnåelse –i hvilken grad transportutviklingen går i en mer miljøvennlig retning eller ikke.

Det er vanskelig å påvise direkte effekter av målstyring og indikatorbruk på miljø- og klimafeltet, og det er gjort få studier av dette. Det er påpekt som et paradoks at målstyringssystem for miljøpolitikken som legger så vekt på resultatfokusering, i så liten grad selv har vært gjenstand for systematiske evalueringer av egen resultatoppnåelse. (Christensen & Lægreid 2001). På andre politikk områder, f eks trafikksikkerhet finnes studier som viser at det lønner seg å sette klare mål. Man når kanskje ikke målene fullt ut, men man kommer lenger enn tidligere (Elvik 2001 og Wong 2006). Vi kan ikke i dag si noe om hvorvidt de kommuner eller land som benytter ulike miljøindikatorer har en mer effektiv politikk for bærekraftig utvikling eller gjennomfører flere tiltak enn andre. Men det er grunn til å anta at virksomheter med en velutviklet bruk av denne typen indikatorer har en særlig kompetanse og en institusjonell kapasitet for å tydeliggjøre vesentlige sammenhenger og håndtere utfordringene knyttet til miljøvennlig mobilitet.

Miljøeffekter av styring mot miljømål og miljøindikatorer

Vi har ikke oversikt over hvilke system norske kommuner faktisk bruker eller i hvilke grad norsk forvaltning bruker miljøstyringssystem som kobler mål og indikatorer med en effektiv oppfølgingsprosess. Det er, som nevnt, heller ikke foretatt evalueringer av hva ulike målstyringssystem på miljøområdet faktisk betyr for graden av resultater.

Generelt kan vi slå fast at samferdselssektoren har store utfordringer når det gjelder måloppnåelse. Noen eksempler: Fra 1990 til 2009 økte utslippene fra transportsektoren med 22 prosent, der veitrafikken stod for den største økningen. Det forventes imidlertid en vekst i utslippene fra transport fram mot 2020, mens målet i Nasjonal Transportplan (NTP) er at transportsektoren skal redusere klimagassutslippene med 2,5-4,0 mill. tonn CO₂ ekvivalenter i forhold til forventet utslipp i 2020.

Ifølge beregninger utført av Statistisk sentralbyrå (2009) økte støyplagen fra vegtrafikk fra 1999 til 2007 med 15 %. Fra 2008 til 2009 økte antall personer bosatt langs riksveg som var utsatt for innendørs støy på 40 desibel eller mer fra 8600 til 9400. Utviklingen går ikke i den retning de tallfestede målene som er satt for reduksjon av miljøproblemer skapt av trafikk. Dette viser at tallfestede mål alene ikke er en tilstrekkelig betingelse for å oppnå de ønskede resultater.

Når det gjelder effektiv oppfølging av definerte mål, kan det trolig trekkes lærdommer av det system for målstyring på trafikksikkerhetsområdet som er etablert i Sverige (Trafikanalys 2011). Viktige elementer i dette systemet er:

1. Klar politisk og institusjonell forankring, der hovedmål for trafikksikkerhet er vedtatt formelt på høyeste politiske hold og har Regjeringens og Riksdagens støtte
2. Konkretisering av mål og resultatindikatorer. Det er satt tallfestede mål for 13 resultatindikatorer
3. Tett oppfølging av resultater. Hvert år skal Transportstyrelsen utarbeide en rapport der man evaluerer om Trafikverket siste år har gjennomført det de er pålagt å gjennomføre. Trafikverket er forpliktet til å rette seg etter tilsynsmerknader fra Transportstyrelsen, eventuelt begrunne hvorfor man ikke kan rette seg etter slike merknader.
4. Involvering og ansvarliggjøring av alle interesserte parter. Rapporten presenteres hver vår på en ”Resultatkonferanse” der alle interesserte parter er invitert til å delta og forventes å gi bidrag til den faglige diskusjonen. Med interesserte parter menes alle aktører som kan påvirke trafikksikkerheten.
5. Ekstern kvalitetssikring av systemet. Det er også oppnevnt en internasjonal ekspertgruppe som hvert år blir bedt om å utarbeide en rapport som kritisk evaluerer hva som er gjort og hvilke resultater som er oppnådd siste år.

Miljøindikatorer som kommunikativt virkemiddel

Poenget med sammenstilte transport- og miljøindikatorer er å få fram hvordan utviklingstrekk på ulike områder henger sammen. Dette er et viktig ledd i forståelsen av hvorfor det er vanskelig å nå oppsatte mål, for å finne fram til hensiktsmessige virkemidler og for å bevisstgjøre de ulike aktører på hva som må gjøres.

Figurene 3 og 4 gir eksempler på hvordan sentrale indikatorer i én bolk henger sammen med sentrale indikatorer i en annen bolk. For eksempel hvordan mobilitet – målt som antall daglige reiser per innbygger, henger sammen med det samlete CO₂-utslippet fra veitrafikken i byen/kommunen og hvordan inntektsvekst de siste par tiårene henger sammen med endringen i veitransportens klimagassutslipp. Slike og lignede analyser på tvers av byer og tid gir politiske aktører en forståelse av problemfeltet og hvordan forhold henger sammen. Dette kan bidra til en ny oppmerksomhet slik at de i større grad setter opp de riktige målene i sin politikk for å løse samfunnets transport- og miljøproblemer.

til toppen

7. Andre virkninger

Med sitt utgangspunkt i sammenstilte bærekraftindikatorer som dekker så vel miljø- så vel som økonomi- som velferdsfaktorer, vil et velutviklet indikatorsett for transport og miljø også vise sentrale trekk ved samfunnsutviklingen, så som nærings- og velferdsutviklingen - det vil i transportsammenheng særlig si framkommelighet, tilgjengelighet, sikkerhet og fordeling (Jf Nasjonal transportplans øvrige hovedmål).

til toppen

8. Kostnader

Kostnader ved selve prosessen avhenger av antallet mål, omfanget av arbeidet med å definere indikatorer og finne fram data om disse samt av hvor mange aktører som involveres i prosessen. Disse kostnadene vil være svært små i forhold til kostnadene for de tiltak som trenges for å nå målene. Tiltakskostnader behandles under de enkelte tiltak. En av tankene med fokus på miljømål og -indikatorer er å oppmuntre til å bruke de mest kostnadseffektive tiltakene, det vil si de tiltakene som gir størst måloppnåelse relatert til en gitt kostnad. En målrettet bruk av tiltak vil langt koste mindre enn prosesser som åpner for at ineffektive og rent symbolske tiltak tas i bruk.

Kostnader knyttet til jevnlige oppdateringer av integrerte sett av transport- og miljøindikatorer vil hovedsakelig utgjøres av selve dataoppdateringen fordelt på de byer/kommuner det er mulig å få fram data for (anslagsvis de 30 største, avhengig av spesielt RVU-utvalget). Denne oppdateringen av data – basert på tilgjengelig statistikk – vil neppe utgjøre noe særlig mer enn ett månedsverk, anslagsvis NOK 160-200 000 per 2011. Selve indikatoranalysene med sammenstilte indikatorkoblinger på landsbasis vil anslagsvis utgjøre ytterligere ett månedsverk. Med andre ord, vil ’tiltaket’ integrerte miljø- og transportindikatorer til sammen utgjøre NOK 320-400 000 for hvert år det utarbeides (muligens cirka annethvert år, eller i det minste hvert år RVU oppdateres). Hver enkelt kommune, fylke eller region, som ønsker å utarbeide egne indikatorsett trenger naturligvis egne ressurser og kompetanse for uthenting av data og sammenstilning til liknende indikatoranalyser – en kapasitet det kanskje er mest nærliggende at vil være aktuell for de største byene eller på regionalt nivå.

Jevnlige indikatorvarslinger legger grobunn for en sterk og tidlig handling når det gjelder transportens miljøkonsekvenser – noe som åpenbart vil innebære betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Stern-rapporten (2006) understreker at de økonomiske kostnadene av å IKKE handle klart vil overgå kostnadene ved et overvåknings- og rapporteringssystem som dette. Dette er i tråd med Alfsen-utvalgets vurderinger av økonomiske konsekvenser: ”Utvalget er av den oppfatning at de kostnader som samfunnet påtar seg ved å utvikle indikatorer og for øvrig å føre en bærekraftig politikk, er marginale i forhold til nytteverdien på lengre sikt.” (NOU 2005:5).

til toppen

9. Formelt ansvar

Ansvaret for å sette de mål som danner grunnlaget for offisiell miljøpolitikk ligger naturligvis hos myndighetene. Ansvaret for å gjennomføre tiltak for å nå et mål ligger vanligvis hos myndigheter på flere nivåer og i samarbeid med private aktører, både i markedet og sivilsamfunnet (som for eksempel miljøorganisasjoner). For å øke mulighetene for at alle aktører gir sitt bidrag til å nå de målene som er satt, er det hensiktsmessig å utarbeide konkrete tiltaksplaner der det klart angis hvilke tiltak hver aktør påtar seg å gjennomføre.

Det er ingen rapporteringsplikt for et samlet sett av transport- og miljøindikatorer på subnasjonalt – lokalt/regional - nivå i Norge. Statistisk sentralbyrå gir annethvert år ut publikasjonen ’Samferdsel og miljø’ for nasjonalt nivå, og har i 2007 og 2011 også gitt ut en indikatorbasert framstilling av miljøutviklingen i norske storbyer.

til toppen

10. Utfordringer og muligheter

Utfordringer knyttet til utforming og oppfølging av mål 

Det er flere utfordringer ved å styre mot bestemte miljømål. De viktigste kan oppsummeres i følgende punkter:

1. Å velge ”riktig” ambisjonsnivå for målene: Et motiverende mål bør være krevende, slik at det  stimulerer til bruk av de mest effektive tiltak og virkemidler,  men ikke umulig å nå. Mål som synes uoppnåelige kan føre til resignasjon, mens visjonære mål kan stimulere til nytenkning.
2. Å motstå fristelsen til å sette for mange mål: For mange mål, begrenser valgfriheten mht  å velge egnede virkemidler, siden langt fra alle virkemidler vil bidra til å fremme alle mål samtidig. Å ha mange mål øker også sannsynligheten for målkonflikter.
3. Å sette sterkt omstridte mål: Det er fare for at mål som ikke har bred oppslutning vil bli motarbeidet og dermed ikke bli nådd. På den annen side er det ofte lettere å bli enig om mål enn å bli enig om de tiltak som trenges.
4. Å sette mål uten å definere ansvaret for å nå dem: Ideelt sett bør det utarbeides en liste over de problem- eller tiltaksområder hver aktør har ansvaret for å følge opp eller håndtere.
5. Å finne en balanse mellom vektlegging av resultater og prosess. Jo mer det legges vekt på resultater og resultatmåling, jo mindre vekt tillegges gjerne prosessen – og omvendt. Kritikken mot målstyringskonseptet, har ført til at dagens ’post-NPM’-reformer nå preger diskusjonen om offentlig sektors styringsutfordringer (Christensen 2011).

Styring mot miljømål ved bruk av indikatorer gir muligheter for å utvikle en mer effektiv offentlig politikk:

1. Å sette et mål, konkretisere det ved hjelp av indikatorer og gjøre det offentlig kjent, betyr at man investerer prestisje i at målet nås. Velgerne belønner ikke politikere som kommer med tomme løfter som de ikke viser at de tar alvorlig.
2. Et tallfestet og tidfestet mål med konkrete indikatorer gir et bedre grunnlag for offentlige budsjetter, ved at man kan beregne hva det vil koste å nå målet.
3. Hvis det settes flere mål, tvinges man til å tenke gjennom om de er i konflikt med hverandre eller ikke.
4. Mål med et sett av indikatorer gir et grunnlag for kontinuerlig oppfølging av resultatene av offentlig politikk og løpende justering av virkemidler som sikrer at man opprettholder framgang i retning av å nå målet.

Utfordringer knyttet til indikatorvalg og – bruk

Datakvalitet er en hovedutfordring for indikatorrapportering. Det går både på mangelfull in-put ved totalregistreringer (for eksempel gjennom kommunenes levering til KOSTRA) eller for små utvalg til å få fram robuste, signifikante sammenhenger (eksempelvis for bruk av RVU, for kommuner med utvalg under en viss størrelse).

I tråd med Vegdirektoratets pågående arbeid med videreutvikling av lett tilgjengelige og anvendelige transport- og trafikkdata (fra Vegdatabanken via NorTraf-systemet) er det grunn til å anta at overvåkningen gjennom integrerte transport- og miljøindikatorer vil bli betydelig forbedret, blant annet fordi en kan forbedre de modellberegnete utslippsdataene fra transport på kommunalt nivå.

Et aspekt ved kvaliteten på dataene er også dataenes målenivå. Ikke alle miljøindikatorer er veletablerte data på kontinuerlige skalaer som gir kvantitative uttrykk (antall, andel, mengde, lengde, tyngde). Flere sentrale faktorer dreier seg gjerne om utpreget kvalitative fenomen, i form av eksempelvis avgjørende institusjonelle ordninger, som enten fins – eller ikke. Indikatorer på effektiviteten av planlegging og politiske tiltak – på såkalte respons-indikatorer – har derfor vist seg vanskelig å innarbeide i etablerte indikatorsett (Spangenberg 2007). For eksempel gir ikke omfanget av offentlig transportinvestering eller –drift en så god pekepinn på stoda for miljøpolitiske transporttiltak, siden det ikke er in-put, men snarere output, eller resultatet, som bør måles. Samordnet areal- og transportplanlegging kan være høyst utslagsgivende for miljøvennlig bytransport, men kun å rapportere eksistensen gir liten mening å rapportere innenfor et indikatorsystem. En ’eksistens’ kan bare rapporteres på nominalnivå (ja/nei). Effektiviteten av planstrategier er vanskelig å måle eksakt – fordi null-alternativet (hvordan det hadde gått uten planen) er vanskelig å påvise.

Paradoksalt nok kan eksistensen av integrerte miljø- og transportindikatorer i seg selv være et uttrykk for en særlig kompetanse på og institusjonell kapasitet relatert til å håndtere miljø- og klimautfordringene knyttet til transport, jf TERMs sjuende spørsmål: hvor effektivt fungerer miljøstyringen/-overvåkningen. En slik indikatorutvikling kan derfor vise til evnen til å få en integrert og sammenhengende planlegging og politikkutvikling på feltet.

Systematiske, jevnlige og representative (mest mulig heldekkende) indikatorrapporteringer vil supplere case-studier om transport og miljø som gjennomføres i utvalgte byer, bydeler, for enkelte miljøproblemer (støy, luftforurensning, klimagassutslipp), på enkelte veistrekninger, etc. Grundige case-studier er nødvendige for dybdekunnskap om sentrale mekanismer og sammenhenger, men det trenges også representative studier. Men å få til dette er åpenbart et ressursproblem.. Også i indikatorsammenheng er derfor metodetriangulering der en benytter både data fra kvalitative case-studier og fra kvantitative representative data særlig fordelaktig.

til toppen

11. Referanser

Aall, C. 2006
Bærekraftindikatorer: Et verktøy for bedre miljø.
Artikkel 'Samferdsel' 2/2006, http://samferdsel.toi.no/article18889-945.html

Andersen, J. og Eidhammar, O. 2010.
Indikatorer for miljøvennlig logistikk.
TOI-rapport 1072/2010. http://www.toi.no/article28409-8.html

Anderson, M. og Vedung E. 2005
Målstyrning på villo vägar.
Om det trafiksäkerhetspolitiske etappmålet för år 2007. Uppsala, Cajoma consulting.

Bertheden, H og Karlson,A, 2009
Kommunala trafikstrategier – användning och effekter.
Thesis 180. Ölunds Teknsika Högskola, Trafik och Väg.

Broughton, J., Allsop, R. E., Lynam, D. A. and McMahon, C. M. 2000
The numerical context for setting national casualty reduction targets.
TRL Report 382. Crowthorne, Transport Research Laboratory.

Christensen, T. 2011.
 “Fra målstyring og desentralisering (NPM) til økt sentral samordning (Whole-of-government).
Foredrag for Trafikanalys-konferanse, Stockholm, 7.mars 2011 [http://www.trafa.se/Global/Documents/Presentationer/Nordiskt%20seminarium%207%20mars%202011/Tom%20Christensen.pdf]

Christensen, T. & P. Lægreid. 2001.
“New Public Management i norsk statsforvaltning”.
I B.S Tranøy & Ø. Østerud: Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag

EEA, 1997.
Life Cycle Assessment. (LCA). A guide to approaches, experiences, and information sources.
Environmental Issues Series no. 6, European Environmental Agency

EEA, 2011.
Environmental Terminology and Discovery Service (ETDS).
http://glossary.eea.europa.eu/terminology

Eckhoff, T. 1983
Statens styringsmuligheter – særlig i ressurs- og miljøspørsmål.
Oslo, Tanum-Norli.

Elvik, R. 1993
Quantified road safety targets: a useful tool for policy making?
Accident Analysis and Prevention, 25, 569-583.

Elvik, R. 2001
Quantified road safety targets. An assessment of evaluation methodology.
Report 539. Oslo, Institute of Transport Economics.

Elvik, R. 2007
Propects for improving road safety in Norway.
Report 897. Oslo, Institute of Transport Economics.

Elvik, R. 2008
Road safety management by objectives:
A critical analysis of the Norwegian approach. Accident Analysis and Prevention, 40, 1115-1122..

Engebretsen, Ø, J.U. Hansssen, A. Strand. 2010.
Handelslokalisering og transport.
TØI-rapport 1080/2010. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Gudmundsson, H. 2003.
"Making Concepts Matter: Sustainable Mobility and Indicator Systems in Transport Policy."
International Social Science Journal 55(176): 199-217.

Haagensen, T. 2007
Byer og miljø. Indikatorer for miljøutviklingen i de ti største kommunene.
SSB-rapport 2007/26. Statistisk sentralbyrå

Haagensen, T. 2011
Indikatorer for miljøutviklingen i "Framtidens byer",
Rapporter 12/2011, SSB – Statistisk sentralbyrå.

Jesinghaus, J. 2007.
“Indicators: Boring Statistics or the Key to Sustainable Development”.
In T. Hák; B. Moldan; A.L.Dahl:
Sustainability Indicators. A Scientific Assessment.
Paris: SCOPE (Scientific Committee on Problems of Environment)

Johansen, L. 1965
Offentlig økonomikk.
Oslo, Universitetsforlaget.

Locke, E. A. and Latham, G. P. 2002
Building a practically useful theory of goal setting and task motivation.
A 35-year Odyssey. American Psychologist, 57, 705-717.

Mameli, F. & Marletto, G. 2009.
 "Can national survey data be used to select a core set of indicators for monitoring the sustainability of urban mobility policies?,"
Working Paper CRENoS 200911, Centre for North South Economic Research, University of Cagliari and Sassari, Sardinia

Markör, 2009
Utvärdering av trafikstrategier – hållbara transporter i tätorter.
Markör Marknad och Kommunikation AB, Örebro.

Miljøverndepartementet. 2007
Stortingsmelding 34, 2006-2007.
Norsk klimapolitikk.

Nenseth, V. 2004
”Bærekraftbarometer for norske byer”.
Artikkel i PLAN 4/2004

Nenseth, V. og Nielsen, G. 2009.
Indikatorer for miljøvennlig bytransport - en kunnskapsstatus.
TØI-rapport 1029/2009. http://www.toi.no/article27822-8.html

Nenseth, V., Christiansen, P. og Hald, M. 2011
Indikatorer for miljøvennlig bytransport - illustrert ved de største norske byene.
TØI-rapport 2011 (in press.)

NORAD 2009.
Om Internasjonale utviklingsspørsmål.
Om Evaluering og Resultater. http://www.rorg.no/RORG_samarbeidet/Evaluering/Evaluering_og_resultater/index.html

NOU 2005: 5.
Enkle signaler i en kompleks verden.
Forslag til et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling. (Alfsen-utvalget)

OECD Scientific Expert Group. 1994.
Targeted Road Safety Programmes. Paris, OECD.

Otto, T, 2010
Kommuners trafikstrategier ochg användning av hållbarhetsindikatorer.
Bulletin 255-2010. Lunds universitet, Institutionen för trafik och samhälle

Richards, M. D. 1980
Organizational goal structures. Minneapolis, West Publishing.

Rosencrantz, H., Edvardsson, K, Hansson, S. O. 2007
Vision Zero – is it irrational?
Transportation Research, Part A, 41, 559-567.

Samferdselsdepartementet. 2009
Stortingsmelding 16 2008-2009. Nasjonal transportplan 2010-2019.

Spangenberg, J. 2007.
“The Institutional Dimension of Sustainable Development”.
In T. Hák; B. Moldan; A.L.Dahl: Sustainability Indicators. A Scientific Assessment.
Paris: SCOPE (Scientific Committee on Problems of Environment)

Statistisk sentralbyrå. 2009
Vi er mer plaget av støy. SSB-magasinet, mai.

Statistisk sentralbyrå. 2011
Kraftig oppgang i klimagassutslippene.
Publisert på SSBs hjemmeside under overskriften ”Klima”.

Staten vegvesen, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Trygg Trafikk 2010
Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg.

Stern, N. 2006
Stern Review on the Economics of Climate Change, Executive Summary.
HM Treasury, London. http://www.webcitation.org/5nCeyEYJr

SKL. 2009
Miljöindikatorer. Gröna nyckeltal för kommuner.
Svenska Kommuner och Landsting.

Trafikanalys. 2011
Uppföljning av de transportpolitiska målen.
Rapport 2011:1. Stockholm, Trafikanalys.

Vågane, L., Brechan, I. og Hjorthol, R. 2011
Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2009 - nøkkelrapport.
TOI-rapport 1130/2011. http://www.toi.no/article29836-8.html

Wong, S. C., Sze, N. N., Yip, H. F., Loo, B. P., Hung, W. T., and Lo, H. K. 2006
Association between setting quantified road safety targets and road fatality reduction.
Accident Analysis and Prevention, 38, 997-1005, 2006.

til toppen