Alle transportprosjekter i Norge skal behandles etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

1. Problem og formål

Plan- og bygningsloven er det primære lovverket for planlegging av utviklingen i våre byer og tettsteder. Hvordan vi utnytter kommunens arealer og hvordan veg- og transportnettet utvikles er blant de viktigste formålene i kommuneplaner, kommunedelplaner og reguleringsplaner. Det betyr at alle sider ved planlagte trafikktiltak – nye prosjekter så vel som utbedringer og oppgraderinger, langsiktige miljø- eller klimastrategier så vel som kortsiktige tiltak – skal behandles etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Plan- og bygningslovens formålsparagraf slår fast at det overordnede målet for planlegging etter loven er å ivareta målet om en mer bærekraftig utvikling og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Miljøverndepartementet sier det slik på sin hjemmeside:

Planleggingen skal bidra til å utvikle et samfunn som tar vare på viktige felles verdier og grunnleggende levevilkår for ulike grupper innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. I planprosessene blir det lagt vekt på en åpen holdning, innsyn og medvirkning (Miljøverndepartementet 2011a).

Loven skal også sørge for at tiltak planlegges i samsvar med nasjonale mål og forventninger og at planleggingen bidrar til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver. Når det gjelder transportsektoren fastlegges de nasjonale miljø- og klimamål i Nasjonal Transportplan (NTP).

De fleste typer miljøproblemer forbundet med veg- og transporttiltak kan knyttes til planer som fremmes etter plan- og bygningsloven. De mest nærliggende er sammenhenger mellom arealbruk og transportvolum og konsekvenser for mennesker og miljø av tiltak som påvirker de fysiske omgivelsene, så som støy, forurensninger og barriereeffekter. Men plan- og bygningsloven kan også brukes som virkemiddel for å sette mer sammensatte miljøspørsmål på dagsorden.

til toppen

2. Beskrivelse av tiltaket

Plan- og bygningsloven har flere planformer. Til hver planform er det knyttet lovbestemte prosedyrer for forberedelse, utarbeidelse og vedtak. På kommunalt nivå er kommuneplanen den høyeste planformen. Kommuneplanen består av en samfunnsdel, en arealdel og et handlingsprogram. Når et nytt kommunestyre er valgt, skal det senest etter ett år ha utarbeidet og vedtatt en kommunal planstrategi, som skal legges til grunn for kommunens planarbeid i valgperioden. Planstrategien er et målsettingsdokument som skal vise hvordan kommunen skal møte viktige utfordringer, og hvilke planleggingsoppgaver som skal prioriteres i perioden.

Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunen, gjerne med vurdering av alternative strategier for utviklingen av kommunen som lokalsamfunn og som organisasjon. Her bør miljø-og klimautfordringene ha en sentral plass. Kommuneplanens arealdel skal vise hovedtrekkene i arealbruken og de betingelser som skal gjelde for arealbruk og utbyggingstiltak. Kommuneplanens handlingsprogram gir oversikt over de tiltakene kommunen skal iverksette for å følge opp mål i samfunns- og arealdelene. Det er i handlingsprogrammet kommunen forplikter ressurser til gjennomføring. Oftest er derfor handlingsprogrammet likelydende med kommunens økonomiplan, se kapittel 3 om Supplerende tiltak. Kommuneplanen kan deles opp og konkretiseres i kommunedelplaner med handlingsprogram som kan være arealplaner for mer avgrensede områder og lokalsamfunn, eller planer for spesielle temaer eller innsatsområder, slik som f eks klimaplaner.

Kommuneplanens arealdel (eller en kommunedelplan for et avgrenset område) vil vanligvis detaljeres ytterligere i én eller flere reguleringsplaner for området. En reguleringsplan kan utarbeides som en områderegulering for én eller flere eiendommer for detaljere ulike arealbruksformål i kommuneplanen, for eksempel ved å detaljere områder med kombinerte arealbruksformål (landbruk, natur- og friluftsliv, reindrift). Områdeplanen er primært ment å være et styringsverktøy for kommunen som offentlig planmyndighet for å avklare arealbruken i et visst område. Den vanligste reguleringsplanen er en detaljregulering som er en plan med tilhørende bestemmelser og beskrivelse fremmet av en utbygger med sikte på gjennom­føring av et konkret utbyggingstiltak. Detaljplanen er et redskap for samordnet plan- og byggesaksbehandling, hvor initiativet i stor grad vil ligge hos en privat utbygger eller en statlig myndighet, som for eksempel Statens vegvesen.

Figur 1 viser sammenhengene mellom de ulike planformene på kommunalt nivå (Miljøverndepartementet 2011d). I tillegg består plan- og bygningsloven bestemmelser om planlegging på regionalt nivå, i praksis fylkeskommunene, med utgagnspunkt i en regional planstrategi. Til regionale planer kan det vedtas planbestemmelser som vil kunne regulere arealbruk og utbygging i én eller flere kommuner. Staten har også hjemmel etter loven for å utarbeide statlig arealplan når ”viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig”.

Figur 1: Sammenhengene i plansystemet på kommunalt nivå (Miljøverndepartementet 2011d)

En mer omfattende beskrivelse av plan- og bygningslovens plansystem, planformer og prosedyrer finnes i veiledningsmateriale som er tilgjenglig fra Miljøvern­departementets hjemmeside. Her finnes også oversikt over rundskriv og forskrifter med utfyllende bestemmelser for utarbeidelse av planer for spesifikke formål (som for eksempel planlegging av riks- og fylkesveger) eller hvor særlig hensyn skal tas (flom- og skredfare, kulturminner, landskapsvern osv) (Miljøverndepartementet 2011b).

Når det gjelder krav til transport- og miljøplanlegging og håndtering av miljø- og klimaspørsmål i vegplanleggingen har Statens vegvesen ansvaret for veiledning overfor kommunene. Hjemmesiden til Statens vegvesen gir oversikt over et bredt faglig materiale med retningslinjer, veiledning og håndbøker for planlegging, prosjektering og gjennomføring av utbyggings- og miljøtiltak.

Statlig styring

På miljø- og klimaområdet, slik som for en rekke andre samfunnsområder, foreligger det nasjonale mål og forventninger til planleggingsinnsats og tiltak på kommunalt nivå. I samferdselssektoren gjelder dette ikke minst etter at den siste forvaltningsreformen trådte i kraft fra 1.1.2011. Reformen gir fylker og kommuner større ansvar for utbygging og drift av veger og dermed også for håndtering miljø- og klimakonsekvenser. Vern om naturressurser og miljø er et område hvor kommunale planer skal ivareta ambisiøse nasjonale mål og hensyn. Andre områder følger av særlovgivningen, som for eksempel friluftsloven, vernelovgivningen, naturmangfoldsloven og folkehelseloven.

Plan- og bygningsloven slår fast at staten skal klargjøre sine forventninger til regional og kommunal planlegging. Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet/Statens vegvesen formidler i rundskriv til kommunene signaler om nasjonale mål og interesser som regjeringen forventer at regional og kommunal planlegging skal fange opp. Faglige forventninger og krav til kommuneplanenes innhold og utforming nedfelles også i et omfattende informasjons- og veiledningsmateriale til kommunene. Risan (2011) gir en godt oversikt over de mange veiledere og rundskriv på miljøfeltet.

Selv om det er forutsatt at planer etter plan- og bygningslovens skal ha en sterk forankring i kommunale vedtak, kan det oppstå situasjoner der staten (eller regionale myndigheter) finner det nødvendig å ta styringen over planleggingsprosessen. Statlige planbestemmelser har lovs kraft og gir staten hjemmel til å fatte vedtak om midlertidige rådighets­innskrenkinger over arealer og utbyggingstiltak. Statlig reguleringsplan (Pbl § 3-7) gir staten hjemmel til i visse tilfeller å utarbeide og vedta planer for statlige tiltak uten å gå veien om kommunale planer. Staten kan i slike tilfeller ta over hele planforberedelsen. Det kan være aktuelt i saker av nasjonal interesse, som store vegprosjekter, hvor det ikke oppnås enighet om trasevalg og tekniske løsninger på lokalt nivå. Det er likevel et virkemiddel som sjelden brukes fordi det vil være å sette til side det lokale selvstyret.

Statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer, RPR) er bestemmelser som i lovens språk ”skal legges til grunn” for planleggingen, dvs. som åpner for skjønnsmessig fortolkning og tilpassing til lokale situasjoner. Selv om statlige retningslinjer i prinsippet kan gis innenfor alle samfunnsområder, er alle gjeldende RPR knyttet til Miljøverndepartementets myndighetsområde. Særlig viktig for den kommunale planleggingen er planretningslinjene for arealbruk langs vernede vassdrag, for hensynet til barn og unge i planleggingen og retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging.

RPR for samordnet arealbruk og transport

I tilknytning til transport og miljøspørsmål er de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging særlig viktige. Formålet er å oppnå en bedre samordning av area- og transportplanlegging i kommunene, og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer. Retningslinjene klargjør prinsipper som skal vektlegges i planleggingen, og peker på samarbeidsbehov og ansvars­forhold ved gjennomføring av planene. Målet er at planlegging av arealbruk og transport­system skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljøer med god trafikksikkerhet og effektiv trafikk­avvikling både innenfor den enkelte kommune og på tvers av kommunegrensene (Miljøverndepartementet 1993). Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet har utarbeidet egne retningslinjer for planlegging av riks- og fylkesveger (Miljøverndepartementet 1994). Dette rundskrivet er for tiden under revisjon.

Retningslinjene slår fast at målet er å komme fram til løsninger som kan redusere transport­behovet, gi korte avstander til daglige gjøremål og skape effektiv samordning mellom ulike transportmåter. Et viktig punkt i retningslinjene (3.5) sier at det i områder der befolknings­tettheten gir grunnlag det ”skal det ved utformingen av utbyggingsmønsteret og transport­systemet legges vekt på å tilrettelegge for kollektive transportformer. Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre alternativer enn økt vegkapasitet vurderes på lik linje, for eksempel regulering av trafikk, forbedring av kollektivtransporttilbudet”.

Kommunal reguleringsplan er særlig viktig

Reguleringsplanen er et sentralt verktøy for å ivareta miljøhensyn ved gjennomføring av utbyggingstiltak av ulike slag. Det er et grunnleggende krav om at det for alle større bygg- og anleggsarbeider skal foreligge en godkjent reguleringsplan. Lovens regler skal sikre at:

• tiltaket er i tråd med kommunens langsiktige strategi for grunnutnyttelse, utbygging og vern
• det utarbeides et program for planleggingen hvor tiltakets formål, planleggings­prosess, tidsplan og foreliggende utredningsbehov blir fastlagt
• det blir redegjort for hvordan særlige interesser vil bli berørt, og hvordan disse skal få anledning til å medvirke under planleggingen
• det blir utarbeidet en planbeskrivelse som gir et dekkende bilde av hvordan planen tar hensyn til ulike forhold, og hvilke virkninger som forventes for ulike parter og interesser
• det defineres særlige hensynssoner som fastlegger spesielle betingelser og restriksjoner som det må tas hensyn til ved planleggingen i de aktuelle områdene
• det for områder som kan bli rammet av flom, ras, skred, radonstråling og akutt forurensning, gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyser
• planbeskrivelsen for planer som medfører mer omfattende inngrep i naturmiljø, bebyggelse, eller berører befolkningen eller andre samfunnsforhold, utvides til en mer omfattende konsekvensutredning hvor risiko- og sårbarhetsvurderinger også inngår.

Å utarbeide en god reguleringsplan med tilhørende beskrivelse og utredning av konsekvenser er en omfat­tende og faglig krevende oppgave. Miljøverndepartementets (2011e) veileder oppsummerer kravene til reguleringsplaner innhold, utforming og behandlings­prosedyrer.  

Som hovedregel skal det foretas konsekvensutredning for alle planer som kan føre til ”vesentlige virkninger for miljø og samfunn”. Det betyr i praksis at alle kommune- og kommunedelplaner skal utredes med hensyn til sine mulige samfunns­messige, miljømessige og økonomiske konsekvenser. Hva en konsekvensvurdering skal omfatte er bestemt i en egen forskrift til loven (Miljøverndepartementet 2009). Statens vegvesens (2011) håndbok 140 angir prinsipper for utredning av økonomiske (”prissatte”) og miljømessige (”ikke-prissatte”) konsekvenser av veganlegg.

Fylkeskommunene har veilednings­ansvar for kommunal planlegging og har på sine hjemmesider et stort tilfang av informasjons- og veiledningsmateriale om aktuelle temaer i arbeidet med kommuneplaner og reguleringsplaner. Det samme gjelder for fylkesmannens avdelinger (Miljøverndepartementet 2011f) og Statens vegvesen som skal veilede kommunene. Enkelte sentrale elementer i arbeidet med kommuneplan og reguleringsplaner er omtalt i neste avsnitt.

Samordning med andre myndigheter

Planlegging er en arena hvor kryssende interesser møtes og brytes, ikke minst hva gjelder miljø- og klimaspørsmål. Deltakelse, medvirkning og samordning er sentrale stikkord for plan- og bygningslovens prosedyrer for utarbeidelse og behandling av kommuneplaner og reguleringsplaner. Et hovedformål er at loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.

Loven definerer de formelle sidene – ”minstekravet” – til samarbeid mellom planmyndighetene, berørte interesser og allmennheten. Loven sikrer at et planprogram blir utarbeidet, at planarbeidet blir offentlig kunngjort og at det åpnes for å fremme kommentarer, klager og innsigelser mot planene. Enhver som fremmer planforslag er pålagt ”å legge til rette for medvirkning” og kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Her nevnes spesielt barn og unge. Loven gir bestemmelser om offentlig høring og ettersyn og definerer statlige og regionale myndigheters rett til å fremme innsigelse mot planforslag som strider mot nasjonale interesser eller vedkommende myndighets ansvarsområde. Retten til å fremme innsigelse er både et direkte styringsmiddel og et ”ris bak speilet” i forhandlinger om praktiske løsninger og mulige kompromisser.

Befolkningens medvirkning

Lovens intensjoner går videre enn det formelle minstekravet. Befolkningens medvirkning i planlegging og miljøspørsmål er en demokratisk rettighet nedfelt i Grunnlovens §110b og i Miljøinformasjonsloven av 2003. Befolkningens deltakelse og medvirkning er også et sentralt tema i planleggingsteori og i diskusjon om utøvelse av planleggerrollen. Et kommunikativt syn på planlegging, med vekt på likeverdighet mellom interessegrupper og aksept for konkurrerende verdier, kunnskap og virkelighetsoppfatninger utfordrer det dominerende synet på planlegging som en rasjonell og rent mål/middel-orientert prosess basert på et vitenskapelig kunnskapsgrunnlag (Kleven 1998,) (Kleven 2011).

Tabell 1: Kjennetegn og begrensninger ved instrumentell og kommunikativ rasjonalitet (Langmyhr & Sager 1999).

Miljøverndepartementets (2011e) reguleringsplanveileder gir oversikt over de formelle kravene, sjekklister og nyttige eksempler (med referanser) på organisering av medvirkningsprosesser i ulike planleggingssituasjoner, alt fra rene informasjonsmøter til planleggsverksteder med stor grad av ”blanke ark” og aktiv medvirkning. 

Figur 2: Momenter i en åpen planleggingsprosess (Miljøverndepartementet 2011e).

Kommuneplanen skal være en plan både for kommunen som lokalsamfunn og som organisasjon. Over år har det utviklet seg en viss tradisjon for å se kommuneplanarbeidet som en ”planleggingsdugnad” med bred medvirkning fra befolkningen. Metoder for dette beskrevet i (Amdam & Amdam 1990) og (Amdam 1998). Gode beskrivelser med bakgrunnsstoff og referanser finnes også på http://www.kommunetorget.no.

til toppen

3. Supplerende tiltak

Andre planer og virkemidler

Å få på plass det systemet av kommunale planer som plan- og bygningsloven pålegger er et arbeid med lang horisont. I dag har nesten alle landets kommuner utarbeidet en arealdel til sin kommuneplan, noen færre har utarbeidet en samfunnsdel. I mange tilfeller er planene av eldre dato og ligger på etterskudd med den faktiske utviklingen. Den nye plan- og bygningslovens krav om at hvert nyvalgt kommunestyre skal vedta en planstrategi kan sette fart i oppdateringen av planene og gi planarbeidet et klarere fokus på lokale utfordringer.

Planer etter plan- og bygningsloven definer betingelsene for gjennomføring av fysiske tiltak, men sikrer ikke gjennomføringen. Det skjer gjennom kommunens økonomiplan og den årlige budsjettbehandlingen. Derfor vil behandlingen av økonomiplan og årsbudsjett være en avgjørende fase i lokal transportplanlegging, miljø- og trafikksikkerhetsarbeid. Over tid har det utviklet seg en praksis at det er den 4-åring økonomiplanen som utgjør kommuneplanens handlingsprogram, og som blir behandlet etter bestemmelsene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 1992.

Å sikre finansieringen av lokale tiltak av et visst omfang vil i en del tilfeller innebære at statlige, regionale og kommunale myndigheter må gå sammen om finansieringen, eventuelt også sammen med private transportselskaper og utbyggingsinteresser. Bomringprosjekter og lokale trafikkavgifter er eksempler på slike løsninger.

til toppen

4. Hvor er tiltaket egnet

Plan- og bygningsloven er et sentralt virkemiddel i alle sammenhenger hvor fysiske (miljø) tiltak skal gjennomføres og hvor det er nødvendig å forhindre eller redusere negative miljøeffekter.

Kommunes planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel er godt egnet til å sette trafikk- og miljøutfordringer på den politiske dagsorden i kommunen. Her er det rom for å reise grunn­leggende spørsmål både om mål, prioriteringer og mulige strategier for handling. Hva skal være de langsiktige målene for utvikling av trafikksystemet i kommunen? Hvilke avveiinger må gjøres mellom tilgjengelighet, fremkommelighet, miljø og trafikksikkerhet. Hvilke særlig utsatte steder eller trafikkantgrupper skal prioriteres? Hvilke miljøbelastninger krever særlig oppmerksomhet og lokal innsats? Hvor kreves det samarbeid og samordning med andre myndigheter og institusjoner?

Bortsett fra at de ulike planformene er lovpålagte og i de fleste tilfeller en nødvendig forutsetning for gjennomføring av fysiske tiltak, kan selve planleggingsprosessen være en viktig arena for mobilisering til felles innsats. Gode opplegg for informasjon og medvirkning kan både gi korrektiver og innspill til faglig ekspertise, skape oppslutning om tiltak og legge grunnlag for samarbeid om gjennomføring ved ressurser og innsats slås sammen.

til toppen

5. Bruk av tiltaket – eksempler

Innsats for en mer bærekraftig utvikling betyr å nærme seg planleggingsoppgavene fra mange sider – samtidig. Plan- og bygningsloven blir benyttet daglig i planlegging og gjennomføring av store og små tiltak, på store og små steder, for å samordne mål og innsatser, og mobilisere ressurser på tvers av kommune‑ og forvaltningsgrenser. Det er gjennomført en rekke programmer og forsøksprosjekter med sikte på bedre samordning av areal- og transport­planlegging hvor det finnes forskningsbaserte studier og evalueringer av prosesser og resultater.

I de større byene har det helt siden 1970-tallet vært drevet planlegging for en mer miljørettet trafikk- og transportplanlegging på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Den første store nasjonale satsingen, ”Norsk vegplan for byer og tettsteder” (NVP II), ble likevel først og fremst en plan for veibygging (Lerstang & Mydske 1977).”Transportplanarbeidet i de 10 største byene”(TP10), en del år senere, var det første større forsøket på samordnet areal- og transport­planlegging i Norge. Her skulle miljø- og helsespørsmål være en grunnleggende premiss for lokal areal- og transportplanlegging. Målet var å bremse trafikkveksten gjennom større vekt på utbygging av kollektiv transport og alle offentlige investeringer skulle koordineres. TP 10 var klart inspirert av ideene i forskningsprosjektet ”Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling” (NAMIT) som hadde vist at fortetting og kollektivsatsing var samfunns­økonomisk fordelaktig (Næss 1992).

Forsøk med samordningen mellom arealbruk og transport ble videreført utover 1990-tallet. Miljøbyprogrammet (1993–2000) var et forsøks- og utviklingsarbeid i samarbeid med Fredrikstad, Kristiansand, Bergen, Tromsø og bydel Gamle Oslo, og det langsiktige perspektivet var å få fram modeller for en bærekraftig byutvikling. Samtidig skulle ulike prosjekter legge grunnlag for arbeidsplasser, bedre oppvekstmiljø og levekår i byene. Hovedideen var å utvikle en helhetlig arbeidsmåte der løsningen på flere miljøproblemer ble sett i sammenheng. Erfaringer fra Miljøbyprogrammet ble trukket fram som viktig for planlovutvalgets mandat for utredning av ny planlovgivning (Miljøverndepartementet 2000); (Opedal et al. 1998).

Gjennom 1990-tallet ble også strategisk miljøkonsekvensanalyse introdusert med rot i Espoo-konvensjonen fra 1991 om grenseoverskridende miljøkonsekvenser som slår fast at utredning av et prosjekts mulige miljøeffekter skal utredes i en tidlig (strategisk) fase av planleggingen ((ECE) 1991). De rikspolitiske retningslinjene for samordnet arealbruk og transport­planlegging ble iverksatt (1993) parallelt med igangsetting av prosjektet ”Samordnet areal- og transportplanlegging” (ATP) i seks byregioner som en oppfølger av TP10, senere videreført av Miljøvern­departe­mentet og Samferdselsdepartementet i prosjektet ”Strategisk areal- og transportplanlegging” (STRAT) på regionalt nivå. Slike analyser har blant annet vært benyttet som bakgrunns­materiale for arbeidet med Nasjonal transportplan (2006-15).

Programmet ”Fremtidens byer” er på mange måter en oppfølging av Miljøbyprogrammet med et hovedfokus på klimautfordringene i byene. Programmet er et samarbeid mellom statlige myndigheter (Miljøverndepartementet, Samferdselsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet), Næringslivet og de 13 største byene i Norge hvor formålet er å redusere klimagassutslippene og bedre byenes bo- og levevilkår. Transport og miljø er et fokusområde. De fleste byene har tidligere vært med i TP10, Miljøbyprogrammet eller begge.

Programmet består av fire innsatsområder med klare koplinger til problemstillinger som krever både lokal (kommunal) og regional (interkommunal) strategiutvikling, planlegging og iverksetting. Innenfor temaet arealbruk og transport arbeides det med tiltak for å redusere bilbruk, forbedre kollektiv­transporten og utvikle en arealbruk som kan begrense behovet for transport. Gjennom programmet skal byene skaffe kunnskap og vise vei til hvordan byer kan kutte sine utslipp og bedre bomiljøet.

En annen type samordningstiltak – til dels sterkt omstridt – for å påvirke transportmønsteret i byer og tettsteder, er innføring av ulike systemer for vegprising, som bomavgifter eller kømiljøprising. Bomavgifter er i hovedsak et finansielt virkemiddel for å fremskynde nye vegprosjekter ”utenom tur”. Bomringenes effekt på trafikkvolum og -vekst er omstridt og avhenger av prisnivået. Kø- eller miljøprising med tids- eller kjøretøydifferensierte avgifter har større effekt. Man kan også få miljøeffekter ved å øremerke en betydelig del av inntektene til finansiering av kollektiv trafikk, som i de såkalte ”Oslopakkene” som gjennom politiske kompromisser mellom kryssende mål forsøker å forene krav både om økt vegkapasitet, kollektivsatsning og miljø­tiltak som gang- og sykkelveier.

til toppen

6. Miljø- og klimavirkninger

Flere av de store transport- og miljøsatsingene er evaluert og kan gi nyttige for hva som må til for at slike planer skal gi gode effekter for miljøet.

Evalueringen av TP10-programmet konkluderte med at resultatet ikke ble den snuoperasjonen i mer miljøvennlig retning som var etterlyst. Fraværet av klare overordnete mål om retningen på snuoperasjonen var et uttrykk for at veg-, samferdsels- og miljømyndighetene seg imellom ikke var enige om fortolkningen av miljømålene og bruken av virkemidler. Vegmyndighetene tolket bedret veistandard og økt framkommelighet som en miljøforbedring, mens miljøvern­myndighetene mente virkemidlet burde være å redusere biltrafikken. Den sentrale føringen som lå i at de lokale planene skulle danne grunnlag for NVVP 1994–97, bidro også sterkt til at TP10 i stor grad ble lokale veiplaner med varierende formell status, til dels med urealistiske økonomiske rammer. Miljøaspektet i TP10 ble synlig som konsekvenser av planene, ikke som premisser for planleggingen. De alternative strategiene forble langt på vei papirøvelser; det var trendprognosene som i praksis ble lagt til grunn. Sammenhengen mellom trafikk­løsningene og arealbruken ble bare i liten grad behandlet, og eksisterende arealplaner ble tatt for gitt (Lyssand Larsen 1993).  

En viktig lærdom fra TP10 og Miljøbyprogrammet har vært at introduksjon av nye, ambisiøse mål i planleggingen må følges av institusjonelle endringer som støtter målene. Ofte er dagens organisasjonsmessige forhold lite egnet til effektive og samordnede løsninger. (Osland & Kråkesnes 1998) har pekt på at å oppnå styrket og bedre samordnet lokal transportplanlegging krever organisatoriske løsninger og løpende plan- og budsjettprosesser med full sammenheng mellom beslutnings­myndighet og herredømme over virkemidler. Det setter store krav til samarbeid mellom sektormyndigheter både på statlig, regionalt og lokalt nivå, mer eller mindre ”skreddersydd” for hver enkelt situasjon.

Forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA) konkluderte med at målene i der rikspolitiske retningslinjene lett brukes som politisk retorikk, og at areal- og transportpolitikken i liten grad var samordnet, effektiv og miljørettet. Særlig problematisk er den manglende koplingen mellom ambisiøse mål og lokale virkemidler. Den institusjonelle strukturen motvirker samordning mellom sektorer (for eksempel for ulike transportformer) og forvaltningsnivåer, og er en vesentlig årsak til manglende resultater. (Nielsen et al. 2000).

Målene om mer bærekraftig byutvikling krever både politisk og administrativ vilje til å ta i bruk virkemidler som oppfattes som radikale og samfunnsmessig dyptgripende. Innenfor samferdselssektoren må vegbygging, kollektivsatsing, kø(veg) prising og parkeringspolitikk ses i sammenheng. Hvordan ulike samfunnsfunksjoner lokaliseres, bindes sammen og organiseres, er avgjørende i bestrebelsene på å redusere transportvolum og miljøulemper.

Radikale tiltak, som innføring av bompenger og rushtidsavgifter, møter lett motstand, siden de berører motstridende interesser og mål for å finansiere både bilvegnett, kollektivtrafikk og gang- og sykkelvegnett. Det er likevel klart at kombinasjonen av ulike mål og flere finansieringskilder har gitt resultater. Evalueringen av Oslopakkene har vist at samordnet innsats blir enklere under de spesielt tilrettelagte finansieringsordningene. (Næss et al. 2009) har undersøkt byutviklingen i Oslo-regionen i lys av mål om bærekraftig mobilitet og transport­fordeling. Konklusjonen er at utviklingen i regionen har oppnådd større bærekraftig mobilitet gjennom satsing på en klar fortettings­strategi gjennom en lang periode, særlig fra Oslos side. Basert på gjennomgang av et stort antall forskningsprosjekter, finner forfatterne et massivt gjennomslag for ”den kompakte byen” som et sentralt virkemiddel for å redusere transport­behov og legge grunnlag for god kollektivdekning. Deres konklusjon er at fortetting fører til mindre transportbehov og mindre bilavhengighet i byområdene, noe som gir betydelige effekter i form av redusert energibruk og mindre utslipp. Fortetting skaper også mindre press på dyrket mark og friluftsområder – ”marka-områdene” – i byenes omland. Fortettingsstrategien er blitt en dominerende tilnærming, for en mer bærekraftig byutvikling. Men det finnes også visse motforestillinger mot fortetting, særlig med hensyn til effektene for bomiljø og grønnstruktur i eldre byområder.

til toppen

7. Andre virkninger

Plan- og bygningslovens ulike planformer ivaretar en rekke forskjellige formål og funksjoner og tar hensyn til et bredt spekter av nasjonale mål og retningslinjer. Plan- og bygningsloven dreier seg ikke bare om planlegging av arealbruk og infrastruktur, men om samfunns­planlegging i bred forstand. Samtidig understreker den sammenhengene mellom utformingen av våre fysiske omgivelser, natur- og miljøkvalitet og bo- og levekår. Gode fysiske planer bidrar til å sikre sentrale verdier som tilgjengelighet, fremkommelighet, miljø og sikkerhet.

til toppen

8. Kostnader

Hva det vil koste å bygge opp et fullverdig kommunalt planapparat er ikke mulig å anslå

Etter plan- og bygningsloven er kommunene pålagt å ha en kommunal planstrategi, en kommuneplan. Alle bygge- og anleggstiltak av en viss utstrekning krever dessuten godkjent reguleringsplan. Alle kommuner er med andre ord pålagt å holde seg med et planlegging­sapparat med nødvendig kompetanse og kapasitet. Virkeligheten er imidlertid en annen. Mange kommuner sliter med både kapasiteten og kompetansen og ligger på etterskudd med oppdatering og rullering av kommuneplanen, særlig samfunnsdelen. De aller fleste reguleringsplaner utarbeides og fremmes av private tiltakshavere, utbyggere og konsulenter. Kommunenes apparat blir i stadig større grad opptatt med ren saksbehandling av innsendte planer (NOU 2001:7); (Skjeggedal & Saglie 2008).

til toppen

9. Formelt ansvar

Det er kommunen som normalt er avgjørende myndighet, men regionale og statlige myndigheter kan fremme innsigelser til planene om de mener planene bryter med nasjonale mål eller aktuell særlovgivning. Ankeinstans er Miljøverndepartementet som avgjør om innsigelse skal tas til følge.

Godkjent plan etter plan- og bygningsloven lovfester både rettigheter og forpliktelser. Godkjent reguleringsplan gir for eksempel rett til ekspropriasjon av grunn og bebyggelse for å gjennomføre planen om ikke forhandlinger og frivillige ordninger fører fram. Samtidig bestemmer reguleringsplanen, til dels detaljert, hvordan aktuelle utbyggingstiltak skal utformes og gjennomføres, for eksempel mht rekkefølge, skadeforebyggelse og avbøtende tiltak. Eventuelle unntak må formelt behandles som dispensasjon fra planen. Men godkjent reguleringsplan medfører ingen plikt til gjennomføring.

til toppen

10. Utfordringer og muligheter

Planlegging etter plan- og bygningsloven setter høye mål og blir derfor utfordret både av sine egne ambisjoner og av drivkrefter innenfor og fra utsiden av det norske samfunnet. Utfordringene ”utenfra” består av reelle trusler, som klimaendringene, og følger av Norges tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner, som konvensjonen om vern av biologisk mangfold og gjennomføringen av EUs vanndirektiv. Dette er planleggingskrav som utfordrer både etablerte sektor- og forvaltningsgrenser (Kleven et al. 2011).

Men kommunal planlegging utfordres også av et betydelig nasjonalt endringspress, ikke minst påvirket av endringer i forholdet mellom kommune og stat. Dagens kommunestruktur er utfordret av både av de mange nye oppgavene kommunen har fått ansvar for, og et nytt syn på styringsforholdet mellom stat og kommune. Statens krav til hvordan kommunene skal løse nasjonale oppgaver – både på velferds- og miljøfeltet– tar i stigende grad form av nasjonale standarder for plankvalitet og planleggingsprosesser Økt sektorisering og nye, regionale forvaltningsenheter gjør planlegging mer orientert mot funksjoner på tvers av kommunale territorier. Kommunal planlegging underlegges strengere innholds- og kvalitetskrav samtidig som kommunenes gjennomføringsmuligheter, dvs. deres økonomiske evne, ikke øker i samme takt (Hompland & Naustdalslid 2010).

En annen nøkkelutfordring i kommunal planlegging er at ett stort antall aktører med avgrenset myndighetsområde innenfor territoriale grenser skal samhandle om å løse komplekse problemer og sprikende interesser. Plan- og bygningsloven knytter i stor grad dette samordningsansvaret til kommunale planprosesser, samtidig som lokale planmyndigheter og beslutningsfattere har begrenset myndighet overfor statlige og regionale organer.

Samtidig er det klart at samfunnet et stilt overfor utfordringer som har konfrontert planleggingen med mer komplekse og motsetningsfylte oppgaver. Arealplanlegging for mindre transport- og energibruk, vurdering av usikkerhet og risiko knyttet til klimaendringer er nettopp eksempler på dette. Behovet for ny kunnskap og nye faglige tilnærminger er stort, men forskning på dette feltet har vært lavt prioritert gjennom en årrekke. Også utdanningen av planleggere har lidd under dette (Kleven et al. 2011). En ytterligere utfordring ligger i ambisjonen om økt medvirking fra befolkningen og berørte interesser og bruk av nye samarbeids- og styringsformer – nettverk og partnerskap – mellom offentlig og private aktører. Tradisjonelle tilnærminger og planleggingsformer er utfordret, men mangler kunnskapsmessig feste i lokalpolitikken og kommunal forvaltningspraksis.

til toppen

11. Referanser

(ECE), U. N. E. C. f. E. 1991
Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (Espoo, 1991) - the 'Espoo (EIA) Convention'.
Tilgjengelig fra: http://www.unece.org/env/eia/eia.htm.

Amdam, J. & Amdam, R. 1990
Strategisk og mobiliserande planlegging. Kommuneplanlegging etter dugnadsmetoden.
Oslo: Det Norske Samlaget.

Amdam, R. 1998
Strategisk kommuneplanlegging. I: Kleven, T. (red.) Planlegging og handling
Oslo: Kommuneforlaget.

Hompland, A. & Naustdalslid, J. 2010
Ei kommuneinndeling – mange strukturar. Diskusjonsnotat om kommunestruktur utarbeid for KS.
Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Kleven, T. (red.). 1998
Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring.
Oslo: Kommuneforlaget.

Kleven, T., Naustdalslid, J. & Bjørn, C. 2011
Styring av planforskning og planleggerutdanning i Norge NIBR rapport 2011:14
Oslo: Norsk institutt for by- ogregionforskning.

Langmyhr, T. & Sager, T. 1999
Institusjonelle forhold og planprosesser i samferdselssektoren. |, b. STF22 A99557.
Trondheim: SINTEF Bygg og miljøteknikk.

Lerstang, T. & Mydske, P. K. 1977
Erfaringer fra Norsk Vegplan II. Sentral styring og lokal planlegging. NIBR rapport 43.
Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Lyssand Larsen, S. 1993
TP10 – en miljøpolitisk snuoperasjon? Samarbeidsrapport nr 3, NIBR-TØI.
Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning/Transportøkonomisk institutt.

Miljøverndepartementet.

• 1993: Areal og transportplanlegging. Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal og transportplanlegging. Rundskriv T-5/93.
• 1994: Retningslinjer for planlegging av riks- og fylkesveger etter plan- og bygningsloven (Rundskriv T-1057).
• 2000: Utvikling av miljøbyer. Erfaringer og anbefalinger. Hovedrapport.
• 2009: Forskrift om konsekvensutredning (FOR 2009-06-26 nr 855). Tilgjengelig fra: http://www.lovdata.no/cgi-wift/ldles?doc=/sf/sf/sf-20090626-0855.html.
• 2011a: Planlegging (Plan og bygningsloven). Tilgjengelig fra: http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/tema/planlegging_plan-_og_bygningsloven/kommuneplanlegging.html?id=1236.
• 2011b: Veiledning om plan- og bygningsloven og forskrifter Tilgjengelig fra: http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/tema/planlegging_plan-_og_bygningsloven/planveiledere.html?id=534064.
• 2011d: Planlegging etter Plan- og bygningsloven. T-1476: Link: http://www.regjeringen.no/upload/MD/Vedlegg/Veiledninger%20og%20brosjyrer/T-1476.pdf
• 2011e: Reguleringplanveileder.
• 2011f: Lenker til kommunal planlegging hos fylkesmennene og fylkeskommunene. Tilgjengelig fra: http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/tema/planlegging_plan-_og_bygningsloven/kommuneplanlegging/linker-til-kommunal-planlegging-hos-fylk.html?id=620437.

Nielsen, G., Arge, N., Lerstang, T., Moen, B. & Strand, A. 2000
Mer effektive institusjoner og bedre planlegging. Synteserapport nr 3 fra forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk.
Oslo: Norges forskningsråd.

NOU 2001:7.
Bedre kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven.
Planlovutvalgets første delutredning.

Næss, P. 1992
Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling. Faglig sluttrapport. NIBR rapport 1992:2.
Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Næss, P., Næss, T. & Strand, A. 2009
The challenge of sustainable mobility in urban planning and development in the Oslo Metropolitan Area.
TØI report 1024/2009. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Opedal, S., Pløger, J., Strand, A. & Vestby, G. M. 1998
Miljøbyprogrammet. En midtveisevaluering. Prosjektrapport 1998:8.
Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Osland, O. & Kråkesnes, T. 1998
New Deal eller gamle spilleregler? Om kollektivtrafikkens forvaltningsorganisasjon og valg av poltiske styringsinstrumenter for å fremme kollektivtransporten. . Rapport 65/98.
Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

Risan, L. 2011
Nasjonale forventninger til regional og fylkeskommunal planlegging (Utkast til rapport).
Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Skjeggedal, T. & Saglie, I.-L. 2008
Kartlegging av planleggings- og stedutviklingskopmpetanse i kommunene. NIBR-notat 2008:15.
Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Statens vegvesen 2006
Konsekvensanalyser.
Håndbok 140.

til toppen